Walaupun perdagangan bebas bahan nuklir secara internasional sudah terjadi, persyaratan yang harus dikuasai negara tetap dipertahankan. Pemerintah tetap diminta untuk melakukan pengawasan agar tidak terjadi penyimpangan dari tujuan pemanfaatan bahan nuklir tersebut.  Dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 1997 tentang Ketenaganukliran, wewenang pelaksanaan dan pengawasan dipisahkan dalam dua Lembaga yang berbeda untuk menghindari tumpang tindih kegiatan pemanfaatan dan pengawasan dan sekaligus mengoptimalkan pengawasan yang ditujukan untuk lebih meningkatkan keselamatan nuklir.

Ada dua istilah yang perlu didifinisikan terlebih dahulu sebelum membahas lebih lanjut mengenai pengawasan dalam pemanfaatan tenaga nuklir, kedua istilah itu adalah tenaga nuklir dan pemanfaatan. Dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 1997 tentang Ketenaganukliran disebutkan bahwa yang dimaksud dengan tenaga nuklir adalah tenaga dalam bentuk apapun yang dibebaskan dalam proses transformasi inti, termasuk tenaga yang berasal dari sumber radiasi pengion. Sedang pemanfaatan didifinisikan sebagai kegiatan yang berkaitan dengan tenaga nuklir yang meliputi penelitian, pengembangan, penambangan, pembuatan, produksi, pengangkutan, penyimpanan, pengalihan, ekspor, impor, penggunaan, dekomisioning, dan pengelolaan limbah radioaktif untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Sesuai dengan Undang-Undang tersebut, pengawasan pemanfaatan tenaga nuklir ini dilakukan oleh Badan Pengawas yang berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada presiden, yang bertugas melaksanakan pengawasan terhadap  segala kegiatan pemanfaatan tenaga nuklir. Untuk Indonesia, pengawasan ini dibebankan kepada Badan Pengawas Tenaga Nuklir (BAPETEN).

Pemanfaatan tenaga nuklir mengandung risiko radiologis yang berbahaya bagi kesehatan manusia. Untuk mencegah atau mengurangi risiko bahaya tersebut, maka ada berbagai upaya yang harus dilakukan. Dalam hal ini dikenal adanya aspek legal dan teknis yang harus ditempuh untuk mengupayakan sistem keselamatan radiasi yang optimum, baik bagi pekerja radiasi maupun masyarakat umum. Jika sebelumnya sudah dibahas berbagai aspek teknis berkaitan dengan penggunaan teknik nuklir, pada bagian ini akan dibahas aspek legal yang berkaitan dengan penggunaan tenaga nuklir di Indonesia.

Pengaturan, Perizinan dan Inspeksi

Ditinjau dari aspek legalnya, pemanfaatan tenaga nuklir dalam berbagai bidang memerlukan adanya sistem pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah (BAPETEN), yang dalam hal ini bertindak sebagai Instansi Yang Berwenang dalam melakukan pengawasan tersebut. Aspek legal menyangkut berbagai peraturan perundangan serta peraturan pelaksanaannya, yang merupakan dasar dari suatu sistem pengawasan yang diberlakukan. Pengertian dari pengawasan dalam hal ini terdiri atas tiga komponen utama, yaitu : pengaturan, perizinan dan inspeksi. Obyek pengawasan ini terutama berupa zat radioaktif atau sumber radiasi lainnya, bahan nuklir dan reaktor nuklir. Namun pelaksanaan pengawasan ini tidak hanya dilakukan terhadap objeknya saja, melainkan melebar terhadap sarana, peralatan dan bahkan terhadap personil yang bekerja dengan radiasi.

Pengawasan yang efektif biasanya didukung oleh kemampuan untuk memaksakan. Namun karena pemaksaan ini dapat melanggar hak orang lain, maka kewenangan pengawasan itu harus mempunyai dasar hukum. Pengawasan tanpa dasar hukum merupakan tindakan sewenang-wenang yang harus dihindari. Pengaturan pengawasan pemanfaatan tenaga nuklir dilaksanakan dengan cara mengeluarkan peraturan sesuai dengan hirarki atau tata pertingkatan peraturan. Jadi dalam hal ini pengawasan hanya bisa dilakukan atas dasar peraturan yang sudah ditetapkan terlebih dahulu.

Mengenai pengaturan, BAPETEN dituntut untuk membuat peraturan sedemikian rupa sehingga pemanfaatan teknologi nuklir dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya dengan risiko yang sekecil-kecilnya. Di lain fihak, masyarakat pemakai tenaga nuklir dituntut untuk mentaati seluruh peraturan keselamatan yang telah digariskan. Pelanggaran atas peraturan tersebut merupakan tindak pidana yang dapat dikenakan sangsi hukuman.

Setiap pemanfaatan tenaga nuklir harus dilengkapi dengan izin dari Instansi yang Berwenang. Sistem perizinan itu nampak universal sifatnya, semua negara menempuh jalan ini dalam melaksanakan pengawasan pemanfaatan teknologi nuklir di negara masing-masing. Kemungkinan perbedaan terdapat pada instansi yang diberi kewenangan untuk menangani perizinan tersebut. Belgia, Denmark, Perancis dan Swiss membuat aturan bahwa perizinan untuk pemakaian tenaga nuklir di bidang kesehatan tidak ditangani oleh Komisi Tenaga Atom, melainkan oleh Menteri Kesehatan. Sedang di Belanda, sistim perizinan ditangani oleh Menteri Urusan Ekonomi dan Menteri Urusan Sosial dan Kesehatan Masyarakat. Nuclear Regulatory Commission di Amerika Serikat melakukan pengawasan terhadap bahan nuklir khusus, bahan sumber dan zat radioaktif hasil samping serta mengawasi pembangunan dan pengoperasian instalasi nuklir tertentu. Di Indonesia, masalah perizinan ini sebelumnya ditangani oleh Badan Tenaga Atom Nasional cq. Biro Pengawasan Tenaga Atom. Namun dengan dikeluarkannya UU No. 10/1997, perizinan ini  ditangani oleh Badan Pengawas dalam hal ini  BAPETEN.

Dalam rangka pemberian izin ini diperlukan pertimbangan tertentu agar pekerja dan anggota masyarakat lainnya mendapatkan perlindungan dari bahaya radiasi dari instalasi yang diberi izin operasi. Pemegang izin diwajibkan untuk memberi kesempatan pemeriksaan kesehatan tenaga kerja oleh tenaga-tenaga ahli dari Instansi Yang Berwenang atau dengan kerja sama dengan Instansi Pemerintah lainnya untuk menilai efek-efek radiasi terhadap kesehatan pekerja. Pemegang izin juga diwajibkan untuk mentaati peraturan, pedoman kerja dan lain-lain ketentuan yang dikeluarkan oleh Pemerintah maupun Instansi Yang Berwenang. Pelanggaran terhadap ketentuan-ketentuan tersebut dapat mengakibatkan dicabutnya izin yang telah diberikan. Pencabutan ini baru dilakukan setelah didahului adanya peringatan kepada pemegang izin bahwa persaratan perizinan tidak lagi dipenuhi atau tidak memenuhi kewajiban yang ditentukan dalam Peraturan Pemerintah.

Pemegang izin diwajibkan pula menyelenggarakan dokumentasi segala sesuatu yang berkaitan dengan  zat radioaktif dan/atau sumber radiasi lainnya. Tujuan utama dari sistim perizinan ini adalah :

1. Untuk mengetahui di mana saja kegiatan nuklir dilaksanakan, agar kegiatan tersebut dapat diawasi dan dipantau sehingga tidak timbul dampak negatif ditinjau dari segi keselamatannya.
2. Untuk mengetahui apakah pemohon izin benar-benar mampu melaksanakan dengan aman mengenai kegiatan yang direncanakannya.

Program perizinan untuk suatu instalasi nuklir idealnya mencakup tiga tahap, yaitu : izin tapak, izin konstruksi dan izin operasi. Dengan sistim ini, Instansi Yang Berwenang memberi izin sudah mulai dilibatkan sejak awal, jauh sebelum kegiatan operasionalnya dimulai. Dalam sistim perizinan yang menyangkut izin operasi, ada tiga syarat yang harus dipenuhi oleh suatu unit kerja agar permohonan izinnya dikabulkan, yaitu :

1. Tersedianya fasilitas yang baik dan memenuhi syarat sesuai dengan ruang lingkup kegiatannya.
2. Memiliki tenaga kerja yang cakap dan terlatih baik.
3. Memiliki peralatan yang memadai untuk menjamin tercapainya keselamatan kerja terhadap radiasi, baik di dalam maupun di luar lingkungannya.

Perizinan sebagai salah satu bagian dari pengawasan tidak hanya mencakup izin operasi saja. Di samping fasilitasnya sendiri, personil yang terlibat dalam pemanfaatan tenaga nuklir juga dituntut memiliki kecakapan dan latihan yang memadai. Dalam beberapa kasus, Surat Ijin Bekerja (SIB) bagi personil yang terlibat juga diperlukan, misal SIB sebagai Petugas Proteksi Radiasi, Ahli Radiografi, Operator Radiografi, Supervisor Reaktor dan Operator Reaktor. Perizinan diperlukan juga pada personil yang bekerja di irradiator dalam bentuk perberlakuan SIB untuk pekerja irradiator yang dibedakan atas empat macam pekerja, yaitu : Operator Irradiator, Petugas Dosimetri, Petugas Proteksi Radiasi dan Petugas Perawatan.

Adanya tenaga-tenaga yang cakap seringkali harus dibuktikan melalui ujian. Tenaga kerja yang lulus ujian akan diberikan tanda lulus berupa SIB yang berlaku untuk jangka waktu tertentu, misal selama lima tahun. Apabila masa berlakunya SIB tersebut telah habis, maka pekerja yang bersangkutan harus menempuh ujian ulang. Artinya petugas-petugas tersebut secara periodik harus menjalani program rekualifikasi untuk mengetahui apakah mereka masih memenuhi syarat dalam menjalankan tugasnya. Setiap instalasi atom harus memiliki paling tidak seorang Petugas Proteksi Radiasi (PPR). PPR adalah petugas yang oleh Instansi Yang Berwenang dinyatakan mampu melaksanakan pekerjaan yang berkaitan dengan masalah proteksi radiasi yang dibuktikan melalui ujian.

Inspeksi merupakan tonggak terakhir dari rangkaian sistim pengawasan dalam pemanfaatan teknologi nuklir. Inspeksi juga merupakan bentuk nyata pengawasan, berupa kedatangan seorang atau lebih inspektur yang memeriksa apakah keadaan pelaksanaan di tempat kerja sesuai dengan peraturan, petunjuk atau pedoman yang berlaku yang telah dikeluarkan terlebih dahulu. Inspektur tersebut diangkat dan diberhentikan oleh Badan Pengawas. Tujuan dari inspeksi ini adalah agar setiap kegiatan yang memanfaatkan teknologi nuklir dilaksanakan sebagaimana mestinya sesuai dengan peraturan, petunjuk dan pedoman kerja yang telah digariskan. Inspeksi terhadap instalsi nuklir dilaksanakan secara berkala dan sewaktu-waktu.

Inspeksi dilakukan untuk membuktikan bahwa pemanfaatan teknologi nuklir dilakukan dengan mematuhi norma-norma yang menjamin keselamatan dan kesehatan pekerja, masyarakat dan lingkungan. Inspeksi ini dimaksudkan pula untuk menemukan adanya pelanggaran terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dalam hal ditemui adanya pelanggaran, maka kasusnya diserahkan kepada fihak yang berwajib untuk diproses lebih lanjut. Bagaimanapun juga, inspeksi ini mempunyai peran penting dalam menunjukkan diri bahwa peraturan atau perizinan yang dikeluarkan itu akan diperiksa kesesuaiannya dengan keadaan di lapangan. Usaha memantapkan sistim pengawasan perlu terus dilakukan untuk mengikuti kondisi pemanfaatan teknologi nuklir yang terus berkembang.

Di samping memberikan manfaat yang sangat besar, tenaga nuklir juga mempunyai potensi bahaya radiasi baik terhadap pekerja, anggota masyarakat maupun lingkungan. Oleh sebab itu, pemanfaatan tenaga nuklir harus mendapat pengawasan yang cermat agar selalu mengikuti segala ketentuan di bidang keselamatan tenaga nuklir sehingga pemanfaatannya tidak menimbulkan bahaya radiasi. Pengawasan tersebut dilaksanakan dengan cara sebagai berikut :

1. Mengeluarkan peraturan di bidang keselamatan nuklir agar tujuan pengawasan tercapai.
2. Menyelenggarakan perizinan untuk mengendalikan bahwa pemanfaatan tenaga nuklir akan dilakukan sesuai dengan peraturan yang berlaku. Dengan perizinan ini Badan Pengawas dapat mengetahui dimana, oleh siapa, dan bagaimana pemanfaatan tenaga nuklir dilakukan.
3. Melaksanakan inspeksi secara berkala dan sewaktu-waktu untuk mengetahui apakah pemanfaatan tenaga nuklir mengikuti peraturan yang ditetapkan.

Badan Pengawas juga diberi tugas untuk melakukan pembinaan berupa bimbingan dan penyuluhan dalam pemanfaatan tenaga nuklir. Pembinaan dan pengembangan kemampuan sumber daya manusia adalah syarat mutlak dalam rangka mendukung upaya pemanfaatan tenaga nuklir dan pengawasan sehingga pemanfaatan tenaga nuklir benar-benar meningkatkan kesejahteraan rakyat dengan tingkat keselamatan yang tinggi. Pembinaan dan pengembangan ini dilakukan juga untuk meningkatkan disiplin dalam mengoperasikan instalasi nuklir dan menumbuh-kembangkan budaya keselamatan, yaitu sikap dalam organisasi dan individu yang menekankan pentingnya keselamatan. Oleh karena itu, budaya keselamatan mempersyaratkan agar semua kewajiban yang berkaitan dengan keselamatan harus dilaksanakan secara benar, seksama, dan penuh rasa tanggung jawab.

Pengawasan Internasional

Bahan nuklir juga memiliki aspek politis dan strategis, sehingga kegiatan yang memanfaatkan bahan nuklir perlu mendapatkan pengawasan dan pengendalian. Secara garis besar, sistim pengawasan yang berkaitan dengan pemanfaatan bahan nuklir ini dapat dibagi menjadi dua, yaitu pengawasan tingkat nasional oleh masing-masing pemerintah dalam suatu negara, dan pengawasan internasional oleh Badan Tenaga Atom Internasional (IAEA).

Sukses "Proyek Manhattan" dalam mengembangkan dan memproduksi bom nuklir, diikuti oleh penggunaan senjata nuklir dalam Perang Dunia II dengan diledakkannya dua bom nuklir di Hirushima dan Nagasaki pada tahun 1945, telah menyadarkan penduduk bumi mengenai bencana yang dapat ditimbulkan dari adanya perlombaan, pengembangan dan penyebaran senjata nuklir. Apabila semua negara di dunia ini diberi kebebasan untuk mengembangkan dan memiliki senjata nuklir, bisa dibayangkan ancaman bahaya yang sewaktu-waktu dapat menimpa bumi beserta seluruh isinya.

Untuk menghindari  terjadinya pengembangan senjata nuklir tersebut, pada tahun 1957, Komisi Tenaga Atom Internasional dibentuk untuk mengawasi dan mengatur pengembangan serta perluasan teknologi dan bahan nuklir. Dua tahun kemudian suatu perjanjian dirundingkan dalam rangka demiliterisasi benua Antartika dan melarang peledakan atau penyimpanan senjata nuklir di sana. Amerika Serikat dan Uni Sovyet (waktu itu) menandatangani perjanjian tersebut. Sedang pada tahun 1961, Sidang Umum Perserikatan Bangsa-Bangsa meloloskan pernyataan bersama mengenai prinsip-prinsip yang telah disetujui untuk perjanjian perlucutan senjata, diikuti pada tahun 1963 dengan perjanjian yang mengikat Amerika Serikat, Inggris dan Uni Sovyet untuk tidak melakukan percobaan senjata nuklir di daratan, atmosfer dan bawah laut. Pada tahun 1967, muncul perjanjian lain antara beberapa negara dalam rangka membatasi penggunaan ruang angkasa untuk kepentingan mata-mata militer.

Atas inisiatif beberapa negara melalui Perserikatan Bangsa-Bangsa, lahirlah suatu hasil persetujuan terpenting dalam rangka mengontrol penyebaran senjata nuklir. Persetujuan tersebut adalah Perjanjian Anti Penyebaran Senyata Nuklir atau lebih dikenal dengan NPT (The Nuclear Non-Proliferation Test of Weapon). Isi pokok dari perjanjian yang dicetuskan pada tahun 1968 itu adalah :

1. Negara-negara yang memiliki senjata nuklir (negara nuklir) tidak diperkenankan menjual, memberikan maupun membantu mengembangkan senjata nuklir dengan dalih apapun kepada negara-negara yang tidak atau belum memiliki senjata nuklir (negara non nuklir).
2. Negara-negara non-nuklir tidak diperkenankan membuat atau menerima senjata nuklir dengan alasan apapun.

Hingga kini, beberapa negara nuklir seperti Amerika Serikat, Uni Sovyet (sebelum runtuh) dan Inggris bersama-sama lebih dari 178 negara non-nuklir ikut serta menandatangani naskah NPT tersebut. Untuk memantau perkembangan program nuklir di masing-masing negara anggota NPT, para penandatangan melakukan pertemuan lima tahunan. Di antara negara-negara non-nuklir, ada beberapa negara seperti India, Pakistan, Brasil, Argentina dan Afrika Utara merupakan negara yang berpotensi memiliki senjata nuklir. Negara-negara tersebut sejak semula telah menolak bergabung untuk menandatangani naskah NPT. Dua negara nuklir yaitu Republik Rakyat Cina dan Perancis juga menolak untuk menandatangani naskah NPT.

Pengawasan pemanfaatan teknologi nuklir secara internasional dilakukan oleh IAEA, yaitu suatu organisasi antar pemerintah yang didirikan pada tahun 1957 dan bernaung di bawah Perserikatan Bangsa-Bangsa. Organisasi itu sendiri dibentuk dalam rangka mempercepat dan memperluas kontribusi tenaga nuklir untuk maksud-maksud damai, kesehatan dan kesejahteraan bangsa-bangsa di seluruh dunia. Dalam kiprahnya, IAEA selalu membantu negara-negara anggota, terutama negara-negara berkembang, dengan memberikan fasilitas dan beasiswa untuk latihan dalam bidang ilmu pengetahuan dan teknologi nuklir.

Pengawasan internasional yang dilakukan oleh IAEA lebih bersifat memantau kemungkinan diselewengkannya bahan nuklir tersebut di luar maksud-maksud damai. Istilah yang digunakan oleh IAEA untuk mengawasi penggunaan bahan nuklir adalah safeguards. Adapun bahan-bahan nuklir yang terkena safeguards IAEA adalah :

1. Bahan dapat belah khusus terutama ²³⁹Pu, ²³⁵U dan ²³³U.
2. Uranium yang mengandung campuran isotop secara alami, uranium yang kadar  ²³⁵U nya susut (uranium susut kadar) dan thorium.

Nilai strategis dan politis dari bahan nuklir mendorong perlunya diterapkan sistim proteksi fisik terhadap bahan tersebut. Penerapan sistim ini dapat dipakai untuk mencegah jatuhnya bahan nuklir tersebut ke tangan fihak yang tidak bertanggung jawab, seperti :

1. Penjahat, teroris serta kelompok revolusioner.
2. Pemerintah atau negara yang mungkin akan menyalah gunakan bahan nuklir dengan mengalihkan tujuan pemakaian dari untuk maksud damai ke pembuatan senjata nuklir.

Dalam rangka pelaksanaan safeguards tadi, pemerintah dalam suatu negara anggota NPT mewajibkan kepada penanggung jawab instalasi nuklir (sekaligus sebagai penanggung jawab bahan nuklir) untuk melaksanakan proteksi fisik yang ketat, dan melaksanakan peraturan pembukuan bahan nuklir serta melaporkan kepada yang berwenang atas setiap impor dan ekspor bahan nuklir. Sistim pelaporan ini dimaksudkan untuk mencegah terjadinya pencurian, kehilangan atau penyalah gunaan bahan nuklir dengan  sengaja. Di samping itu, pemerintah juga secara rutin melakukan inspeksi bahan nuklir pada setiap instansi yang menggunakan bahan tersebut.

Sebagai konsekwensi keikutsertaan suatu negara dalam menandatangani naskah NPT, Badan Tenaga Atom Internasional juga melakukan inspeksi untuk meyakinkan bahwa suatu negara tidak menggunakan bahan nuklir untuk kegiatan yang menyimpang dari maksud damai, misal untuk pembuatan senjata nuklir atau bahan peledak lainnya. Ruang lingkup inspeksi ini meliputi reaktor nuklir dan bahan nuklir, zat radioaktif dan/atau sumber radiasi lainnya. Menurut perjanjian bilateral antara negara anggota NPT dengan IAEA sebagai pelaksana NPT itu, maka suatu negara harus mempunyai apa yang disebut SSAC (State System of Accounting for and Control of Nuclear Material). Berdasarkan perjanjian ini, inspektur dari IAEA akan mengadakan inspeksi secara rutin terhadap pemakaian bahan nuklir di fasilitas-fasilitas nuklir suatu negara.

(Mukhlis Akhadi)

sumber gambar : iaea.org